第三节 我国现阶段高等教育管理体制的形成与存在的问题
改革开放后，我国高等教育行政组织制度以及宏观管理体制和微观管理体制随着政治、经济体制改革的深入，也不断地进行着改革。1998年以后，我国逐渐形成了现阶段的高等教育管理体制，它既是对不同历史时期管理体制改革的经验和教训的总结，也是在新形势下顺应高等教育发展而进行的制度创新。现阶段高等教育管理体制有其历史进步性、科学合理性和更好的适应性，但也存在着一些问题，需要在高等教育管理体制改革的实践中进行完善。
一、我国现行学制的形成
改革开放后，对学制进行了进一步的改革，遂形成了我国现行的学制。我国现行学制主要分为初等教育、中等教育和高等教育三个阶段。其中高等教育分为普通高等学校和成人高等学校两类。普通高等教育包括专科、本科和研究生（硕士研究生和博士生）三个层次，成人高等学校包括函授学院、广播电视大学、管理干部学院、教育学院、农民大学和职工大学等形式。专科修业年限为2—3年，本科修学年限多数为4年，攻读硕士研究生和博士研究生的修业年限各为2—3年。图3-3是我国现行学制系统图。
二、改革开放后，我国高等教育行政组织机构的改革
在1985年左右，我国先后颁布了关于在经济、科技和教育领域中深化改革的三个重要文件，即是《中共中央关于经济体制改革的决定》、《中共中央关于科技体制改革的决定》和《中共中央关于教育体制改革的决定》，在后一文件中提出成立教育委员会，取代此前的教育部；负责掌握教育的大政方针，统筹整个教育事业的发展，协调各部门有关教育的工作，统一部署和指导教育体制的改革。“经调整后，教委内部设23个职能厅司，并根据中央有关部门的规定，设立审计局和监察局，作为国家审计署和监察部的派驻机构，还设立机关党委和纪委以及老干部局”。[[[]张济正，教育行政学通论[M]，上海：华东师范大学出版社，1992:125.]]主管高等教育的机构主要有以下几个：高等教育司、师范教育司、留学生司等。图3-4是国家教育委员会职能机构简图。
教育委员会的主要职责是贯彻执行有关教育工作的路线、方针，编制有关教育事业的发展规划，组织和指导教育改革，以及对各种教育进行宏观管理和指导等，共计有16条之多。
1998年，政府对中央教育管理部门等政府组织进行了重大重组，将原国家教育委员会更名为国家教育部，并对其职责和权限作了相应的调整和变更。目前，教育部内设机构包括办公厅、政策法规司、发展规划司、人事司、财务司、基础教育司、社会科学与思想政治教育司、高等教育司、职业教育与成人教育司、师范教育司、教育督导团办公室、高校学生司等18个职能司（厅、室）和机关党委。另外，教育部还设有国务院学位委员会办公室、中国联合国教科文组织全国委员会秘书处，归口管理相关事宜。新的国家教育部的职能由过去国家教育委对高等学校实行直接的行政管理转向宏观的统筹规划与管理。[[[]杨德广，高等教育管理学[M]，上海：上海教育出版社；2006:31.]]根据1998年7月国务院关于教育部职能配置、内设机构和人员编制规定，教育部主管全国教育事业和语言文字工作，其主要职责如下：

(1)研究拟定教育工作的方针、政策，起草有关教育的法律、法规草案；制定教育的具体政策和重要规章制度。
(2)研究提出教育改革与发展战略和全国教育事业发展规划，拟定教育体制改革的政策以及教育发展的重点、结构、速度，指导并协调实施工作。
(3)参与拟定筹措教育经费、教育拨款、教育基建投资的方针、政策；按有关规定管理国外对我国的教育援助、教育贷款。
(4)研究提出各级各类学校的设置标准、教学基本要求、教学基本文件，指导各级各类学校教育教学改革；组织审定中等和初等学校的统编教材，组织对普及义务教育、扫除青壮年文盲工作的督导和评估；统筹管理各类高等教育，审核高等学校的设置、指定学校专业目录，负责“211工程”的实施和协调工作。
(5)统筹和指导少数民族教育工作。
(6)规划并指导各级各类学校的思想政治工作、品德教育工作、体育卫生与艺术教育工作。
(7)主管全国的教师工作，指定各级各类教师资格标准并指导实施，统筹规划学校教师和管理人员的队伍建设工作。
(8)统筹管理各类高等学历教育的招生考试工作，指定各类高等学校招生计划；归口管理高校毕业生就业制度改革，拟定高校毕就业政策。
(9)规划并指导高等学校的自然科学和哲学、社会科学研究。
(10)统筹管理并协调、指导教育系统的外事工作，拟定出国留学和来华留学管理工作的方针、政策。
(11)负责教育基本信息的统计、分析和发布。
(12)统筹规划学位工作，起草有关学位工作的法规；负责实施国家的学位制度。[[[]转引自吴文侃、杨汉清，比较教育学[M]，北京：人民教育出版社；1999:68—69.]]

前文已经述及，在各级人民政府内，设置各级专门性的教育行政机构。具体情况一般为省、自治区教育厅，直辖市教育局；省辖市、自治州、地区教育局；县（区）教育局（科），乡镇教育组，一般未设专门教育行政机构的，只设专门人员。在1985年国家教委成立后，地方性的教育行政机构也相应作了调整，一些省、地、县、乡也先后成立了相应的教育委员会。就目前而言，我国地方政府设有下列各级教育行政机构：

图3-3 中国现行学制图
省（自治区、直辖市）设教育厅，执行中央政府的教育方针政策，领导本地区下属教育行政机构和省属各级各类学校。②市（地）设教育局，负责领导本市（地）各区和各县的教育工作。③县（自治县、旗）设教育局，负责领导本县（自治县、旗）所属的各类学校。④乡（镇）设管理教育的专门机构或专职干部，协助乡（镇）政府管理所属学校。[[[]吴文侃、杨汉清，比较教育学[M]，北京：人民教育出版社；1999:69—70.]]
关于我国高等教育管理的地方一级的教育行政组织横向机构的设置，一般情况是：

省、自治区、直辖市教育厅、局（教育委员会）内设有办公室、普通教育处、高等教育处、职业教育处、师范教育处、成人教育处、人事处、计划财务处。有些省、自治区、直辖市教育厅局内，还设有体育卫生处、学生政治思想处、校办厂处、教学研究室等。有些省、市还单独设立高教局、成人教育局。地区（州）教育局内设置办公室、普通教育科、成人教育科、计划财务科、人事科。[[[]陈孝彬，教育管理学[M]，北京：北京师范大学出版社；2008:103—104.]]

虽有所更改，但从总体上看，与改革前的变化不是很大，多数是机构名称有所更换；当然，随着政府机构改革的推进，其相应的职能和管理内容也应随之改变，否则就不能担当起管理各种教育事务的重任。
三、我国现阶段高等教育管理体制的形成
（一）改革开放后，我国高等教育宏观管理体制的改革
改革初，我国高等教育的宏观管理体制又恢复到六十年代初的管理体制。但之后却又进行了几次比较大的改革，其标志性的改革历程主要有以下三次：第一次是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布；第二次是1993年《中国教育改革的发展纲要》及其实施意见的出台；第三次则是1998年在扬州召开的高教体制改革经验交流会。

图3-4 国家教育委员会职能机构简图
在1985年的《《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确指出：

“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其它各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。《决定》还提出：“为了调动各级政府办学的积极性，实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学体制"。1986年，国务院颁布《高等教育管理职责暂行规定》和《普通高等学校设置暂行条例》，分别就原国家教委、国务院有关部委、省（自治区、直辖市）政府在管理高等教育方面的职责、关系以及高等学校的设置标准和审批手续等问题作出了明确规定。[[[]杨德广，高等教育管理学[M]，上海：上海教育出版社；2006:29—30.]]

通过这次改革，地方政府在高等教育的管理权限上有所加强，高校的办学自主权也有所扩大，但由于社会主义市场经济体制尚未建立，政治体制改革虽已提上议事日程但却尚未启动。所以高校办学自主权的扩大是相当有限的，对高校的管理仍然以政府的行政领导为主，在经费分配、人事派遣、招生与就业等方面仍以政府的指令性计划为主，政府与高校的关系并没有得到实质性的改变。
1992年10月，党的十四大根据实践的发展和认识的深化，明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以进一步解放和发展生产力。这表明我国经济体制的改革已进入一个新的阶段；同时提出要“同经济体制改革和经济发展相适应，必须按照民主化和法制化紧密结合的要求，积极推行政治体制改革”。在这种新形势下，“1992年起，我国对高等教育行政体制进行了大规模的改革”。这次改革主要是围绕以下问题进行的：一是改变中央政府与地方政府的在管理高等教育上的权限，扩大地方政府的教育决策权和统筹权；二是改变政府与高校的关系，进一步扩大高校办学自主权，把权力真正下放到高校；三是对高等院校进行调整，减少中央政府直接管理的高校，改造部门办学体制。这些改革的主要内容在1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》以及1994年在全国教育工作会议上讨论通过的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中均有体现。具体进行情况如下：
首先，在中央政府与地方政府管理高等教育的权限上做出了划分。
1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）指出：“在中央与地方的关系上，进一步确立中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制。中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校。在中央大政方针和宏观规划指导下，对地方举办的高等教育的领导和管理、责任和权力都交给省（自治区、直辖市”。“中央要进一步简政放权，扩大省、自治区、直辖市的教育决策权和包括对中央部门所属院校的统筹权”。1994年召开的全国教育工作会议上讨论通过了《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（以下简称《意见》）进一步指出：“高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制。认真贯彻落实国务院关于《高等教育管理职责暂行规定》中有关中央和地方对高等教育的管理权限。逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权”。[[[]转引自杨德广，高等教育管理学[M]，上海：上海教育出版社；2006:30.]]
其次，在政府与高校关系、教育部门办学与业务部门办学关系上，也做了调整。在《意见》中明确提出：

“深化高等教育改革，建立政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制”，“通过立法，明确高等学校的权利和义务，扩大学校的办学自主权，使学校真正成为面向社会自主办学的法人单位”，“政府要切实转变职能，改善对学校的宏观管理。……属于学校的权限，坚决下放给学校”。“逐步改变高等学校条块分割、‘小而全’的状况，优化高等教育的结构与布局，提高办学效益”。“为推进部门所属院校管理体制改革，加快探索部门所属院校由各省、自治区、直辖市政府领导或实行中央部委和省、自治区、直辖市政府之间多种形式的联合办学”。“争取到2000年或稍长一点时间基本形成以省级政府为主办学与管理的条块结合的新体制的框架”。[[[]杨德广，高等教育管理学[M]，上海：上海教育出版社；2006:30—31.]]

通过这两个政策文件的出台以及相应的改革，我国基本上建立起了“国家和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下以省级政府统筹协调为主”的宏观管理体制。在政府与高校的关系上，也逐步形成“政府依法宏观管理、高校依法自主办学的新机制”。而部门办学的状况也从根本上得以改变。下述数据可以充分说明了这种改变：1993年，中央政府直接管理普通高校358所，到2000年底，减少到了约116所。而同期省级政府管理的普通高等学校由704所增至925所。[[[]杨德广，高等教育管理学[M]，上海：上海教育出版社；2006:30.]]1998年7月，国务院作出了《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》，对隶属于国务院的9个部门所属共211所学校（其中普通高等学校93所，成人高校72所）的管理体制进行调整。93所普通高等学校中除2所由有关部门管理外，其余91所都实行中央与地方共建，72所成人高校全部划转地方管理。这些撤并工作是按照1998年扬州会议中提出的“共建、调整、合作、合并”的方针进行的，采取的改革形式有五种，即“共建、合并、划转、协作、合作”等。
到1998年为此，被某些学者称之为“我国的第三次教育行政体制改革”已基本结束，剩下的工作似乎就是如何使这种体制能更好地发挥应有的作用。
当然，这次改革所涉及的具体内容是多方面的，包括招生并轨、入学收费、自主择业、高校后勤改革、建设一流大学等都是在这一时期开始的。在《纲要》中指出，教育体制改革主要改革高度集中统一的管理体制和政府包办学、包学费（包括医疗费和一部分生活费）、包就业、包当干部的制度；政府要改革办学体制、计划体制、投资体制和招生、毕业生就业制度，改变管理职能和管理手段，由直接的行政管理，转变为运用法律、经济、信息、督导、评估等手段和必要的行政手段，加强和完善管理。由此可知，改革是全方位的，中国高等教育的市场化特征也渐露端倪。
（二）改革开放后，我国高校内部微观管理体制的改革
首先，在高校内部的领导管理体制上进行了改革：1985—1989年，逐步实行校长负责制的试点；1989年至今，实行学校党委领导下的校长负责制。
在1985年5月发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》规定：“学校要逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构”。规定同时明确要求：“学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来，把自己的精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作上来；要团结广大师生，大力支持校长履行职权，保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现”。
按照这些规定，先后有103所高校进行了实行校长负责制的试点。但在1989年六•四事件之后，中共中央做出决定，高等学校仍然实行党委领导下的校长负责制。
当时的国家教委主任李铁映在全国高等学校工作会议上的讲话中指出：“总结实践经验看，党委领导下的校长负责制更加适合我国高等学校的实际情况和工作需要”，“今后一个时期，不再扩大校长负责制的试点范围。无论实行哪一种体制，都要加强党对学校的领导”。[[[]转引自杨德广，高等教育管理学[M]，上海：上海教育出版社；2006:91.]]之后，从法律上对这一领导体制做出规定。在1998年8月颁布的《中华人民共和国高等教育法》中的第三十九条中规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。并且在《高等教育法》中对学校党委和校长的职责都做了明确的规定。
学校党委的领导职责主要是：“执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织的机构设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成”。
《高等教育法》在规定学校重大事项由校党委集体讨论决定的同时，又明确具体地规定了校长的职权：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：①拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；②组织教学活动、科学研究和思想品德教育；③拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；④聘任和解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖惩或者处分；⑤拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；⑥章程规定的其他职权”。
同时规定在高等学校中设立学术委员会，以加强对学术工作的领导和管理。
可见，新时期我国高等学校的内部管理体制把个人负责和集体负责、“一长制”和“委员会制”两种形式结合了起来，以发挥两种领导体制各自的优点。增设学术委员会，则有助于发挥高校中学术力量在管理中的作用，保障学术权力的行使，真正为“教授治校”提供用武之地。相比于以往的校内领导体制，这次改革明显有了很大的进步。
其次，随着高等教育的发展和转变政府职能要求的提出，在最近的中长期教育发展规划中要求建立现代大学制度，进行去行政化改革。这也是切合我国实际而提出来的改革要求。
建立现代大学制度实质上也是与上述改革相适应的。因为建立现代大学制度的根本之点，还是要求正确地处理政府与高校的关系，扩大高校办学自主权，完善高校的产权制度，落实高校的法人地位。而去行政化改革则是转变政府职能、节约行政资源、提高绩效等要求在高等教育上的反映。长期以来，我国高校存在着“官本位”的特征，高等学校是比照政府部门的级别来确定等级的，如某些著名大学和重点高校是属于副部级单位；而地方院校则属于厅级或副厅级单位等。目前，我国的“985”高校为副部级，公办本科学校为正厅级，高职高专为副厅级，其党委书记、校长也相应为副部级、厅级、副厅级干部，学校内部又有相应的处级、科级部门。因而高校的各种行政职务也是参照政府行政人员的职位来定级的。这不但给人一种视大学为官衙的感觉，而且在经济报酬、福利待遇等各方面也增加了政府的不少负担。因此，去行政化就是要去掉大学中各种管理人员的“官衔”，还原其教育者的本来身份。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中把大学去行政化的基本内涵表述为“克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。有研究者认为，“大学去行政化”必然要求克服行政化倾向、取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，在学校外部推进政校分开、学校内部实行管办分离，还大学学术组织的本质属性。[[[]郭平，大学去行政化研究现状与当下之思，2011,《黑龙江高教研究》第11期.]]
(三）我国现阶段高等教育管理体制存在的问题
由于我国现阶段实行的高等教育管理体制较好地总结了历史经验，也借鉴了外国高等教育管理的一些具体方式，如引进市场化的管理策略、建立各种中介组织、加强高等教育立法等；当然，关键是我国对高等教育的发展规律有了更进一步的认识，这与广大高等教育研究者和从事实际工作的高等教育管理人员们的努力是分不开的；因而它具有历史的进步性和更好的适应性。但这种适应是全局性和方向性的适应，在具体的管理过程中仍然存在着许多问题：譬如，如何在实践层面上处理中央政府与地方政府在管理高等教育权限上的划分——地方政府管理的高校增多了，统筹决策权加强了，责任也随之加大，但实际的管理权限是否也得到恰如其分地扩充呢？这显然是有待考虑的问题。而在诸多问题中，教育经费问题自然是最重要的问题——这不仅表现在经费总量的相对短缺上，也表现在各级政府在经费拨给上的权限和责任：由于我国高等教育经费管理体制要求以地方政府统筹协调为主的同时，中央政府对地方高校仍然负有教育经费上转移支付的责任；既然有经费上的控制权，对地方高等教育也就仍然有相当的管理权。更何况，其它的政策、法律、信息、咨询、评估等宏观调控手段也无不增加中央教育行政的权威和中央政府对高等教育的控制能力。因此，由于这种复杂关系的存在，两级政府的合理权限划分在实践中是有一定的难度的。又如，扩大高校办学自主权，在我国不仅在政策方面难以突破，就是在实际操作过程中都还必须有相关部门监管，才能保证这种自主权的真正实现，而自主权究竟能扩大到何种限度也是不可言说的问题。各国高等教育市场化改革的经验表明，各种教育要素的定价是市场化的关键；但我国许多教育权限仍在政府手中，比如招生、科研、学科专业和课程等，这种政府的指令或计划是否与各种市场化策略相悖，是否有可能阻碍经费筹措体制、招生就业体制、办学体制等方面的改革，这又如何解决？还有高等教育的均衡发展问题，目前出现的毕业生就业难问题等，也应该是高等教育管理体制改革中应该深入探讨的问题。至于转变政府职能、改革管理方式等管理上的一些具体问题，那就更无须待言。所以，有些学者认为我国的教育体制仍然存在着下列问题：

(但）从总体上讲，教育还不适应全面建设小康社会的新要求，教育体制改革相对滞后，亟待深化。主要表现在：城乡、区域和学校之间教育资源配置不均衡，教育基本公共服务体系有待完善；政府教育管理职能转变进展缓慢，政府管理教育的职责、权限和管理方式需要进一步明确，教育行政部门统筹权限需要进一步加强；政府、学校、社会的关系尚未理顺，政府对学校行政管理过多过细，监督监管制度不完善；高校内部管理存在行政化倾向，自律机制、民主监督制度以及学校与行业、企业和社会合作互动的制度不完善；公办教育和民办教育共同发展的制度体系尚不健全，民办学校法人属性不明，营利与非营利边界模糊，扶持优惠政策未能落实到位；教育教学和人才培养体制不利于学生全面和谐发展和创新人才脱颖而出。[[[]谈松华、谢维和，教育改革与制度创新研究，2010，《教育研究》第7期.]]