阴法鲁在《中国文化史》中云：“在原始社会，人们按氏族、部落进行生产和生活，根本不需要行政区划，也没有地域区划的概念，正如《礼记•礼运》篇所述，那时是‘大道之行也，天下为公’”。虽说“天下为公”没有行政区划，但地盘概念肯定是有的，因此才有部落战争。直至夏朝才有具体的行政区划：“地方行政区划单位，是在原始公社部落基础上形成的‘小邦’或‘方国’”；“商代的行政区划采用分封制的形式，”（浦善新、高岩：《中国历代行政区划沿革概况（一）》，《地名知识》1987年第1期）这是一种原始自然的行政区划，对以后区域产生重大影响，是后来区域的刍形，在《尚书》中就已看得十分清楚。当时“小邦”或“方国”与中央王朝只是一种松散的君臣关系。
郡县在春秋时代已出现，至战国，始终是分封制的附庸。秦始皇统一中国后，才正式成为全国划一的行政区划。而秦统一前主要是作为一种防卫屏障和待赐的临时措施。比较典型的例子如《左传》鲁哀公二年（前493年）赵简子曰：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”那时的“郡”“县”无疑是送人的蛋糕：“春秋之世，灭人之国者，固以为县矣。”（顾炎武《日知录·郡县条》）战国亦然。《史记·春申君传》春申君对楚王说：“淮北地边齐，其事急，请以为郡便。”《史记·匈奴传》说：“魏有河西、上郡”，“秦有陇西、北地、上郡”，赵“置云中、雁门、代郡”。燕为了防东胡而“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡”。战国普遍置郡，但多置于边远尚未稳定地区。
刘邦鉴于秦王孤家寡人而亡的教训，在郡县制基础上广建“假”王国。实行了郡、国并存制。