刺史，又称刺使，古代官名。"刺"是检核问事的意思，即监察之职。"史"为"御史"之意。

汉代刺史制度始建于西汉惠帝时期，是对秦代监御史制度的继承。汉武帝把全国划分为十三州部，每州为一个监察区，设置刺史一人，负责监察所在州部的郡国。 当时刺史的俸禄很低，只有六百石，这往往能够促使他们为了追求更高的待遇而加紧监察，取得业绩，比用更高的官员去监察地方大员更能起到好的效果。

王莽称帝时期，州刺史改称州牧。 东汉光武帝建武十八年(42年)，依旧制再改为刺史。灵帝中平五年(188年)，刘焉谓四方多事，原因在刺史权轻，遂改部分资深刺史为牧。至此，刺史、州牧实际已为一州军政的长吏、太守的上级，掌握了地方实权。

东汉末年，随着黄巾之乱的爆发，中央政府对地方的控制日渐丧失，地方势力崛起，割据一方，特别是宗室刺史、州牧成为割据势力中的一股重要力量，也成为东汉王朝土崩瓦解的重要原因之一。

汉灵帝末期，虽然中央权威已经遭到地方的挑战，但在局面彻底崩坏前，灵帝对刺史和州牧依然拥有最高的任免权。随着灵帝去世,董卓进京，天下彻底大乱。本来具有最高权威的皇帝和他的中央政府逐渐沦为地方势力与权臣的傀儡。在献帝时代，皇帝实际上已经丧失了任免刺史、州牧的权威和能力，因此宗室刺史、州牧的任命出现了新的方式。

第一种是皇帝亲自任命。这情况极少只有两个人，一个是幽州牧刘虞，另一个是冀州刺史刘焉。之所以强调是皇帝亲自任命,因为当时灵帝尚未去世,仍握有任免大权。

第二种是权臣控制、皇帝任命。这种情况主要发生在献帝前期。

比如，灵帝去世后，董卓入京。董卓在京城烧杀抢掠的同时，任用了一批不得志的士人为官。刘岱作为其中的一分子，被董卓出任为兖州刺史。由于刘岱是宗室名臣刘宠的侄子，颇有贤德声望。献帝初平元年(190)，长沙太守孙坚逼杀荆州刺史王叡，朝廷诏书任命刘表为荆州刺史。刘表为党锢时期的名士，其任北军中候时因贤能而被选为荆州刺史。董卓之所以举荐他们任官乃是为自己名声而做的特殊安排。

比如，建安元年(196)八月，献帝都许，从此进入了曹操挟天子令诸侯的时代。刘备在这一年为吕布所败，后归附曹操，曹操任命其为豫州牧。在此之前，刘备虽然曾称徐州牧、豫州刺史，但没有一个是朝廷任命的正式称号。

比如，刘琮则在建安十三年(208)继任荆州刺史，但由于曹操南下，刘琮很快便投降了曹操。赤壁战后，刘琮被曹操任命为青州刺史。

第三种是割据势力间相互尊称，主要涉及刘备和刘琦。刘备在兴平元年被陶谦表举为豫州刺史，又在同年受陶谦遗命接任徐州牧。但好景不长，其在不久后便被吕布击败。建安十六年(211)，刘备入蜀，刘璋推举其为“行大司马、司隶校尉”。刘备这几次任官有共同特点，即都是由地方势力自行表荐，而非汉廷任命。与此相类似的还有刘琦。建安十三年(208)赤壁之战后，刘备表举刘琦为荆州刺史。此时曹操与刘备已势如水火，曹操控制下的朝廷不可能接受这样的建议，因此应也没有官方认可。

第四种是自称，这种情况只有刘备一人。刘备有两次自称州牧的经历，一次是荆州牧，一次是益州牧。建安十四年(209)，刘备自“领荆州牧,屯公安”。在刘备击败刘璋占据蜀地后，又于建安十九年(214)自领益州牧。

总体来看，汉末宗室刺史、州牧的任命方式经历了从皇帝亲自处理到权臣把控皇帝安排，再到地方互表乃至自称的过程。这个过程的背后，是汉末刘氏皇权的衰退乃至消亡，也是该时代政治进程的一个缩影。

在这个变化的过程中，东汉刘氏皇权丧失了掌控政局的能力，更无法掌控宗室，宗室官员成为各种势力拉拢或攻击的对象。出任封疆大吏的宗室们则在现实的动荡中，逐渐心生异志。

除上述之外，还有一种情况就是非刘氏宗室出任刺史、州牧。

在汉末主要的割据势力中，有两种形式最为突出：一是割据者本人出身于其割据地，他们往往是本地豪族，即使不是本地豪族者，也拥有乡土之利；二是割据者所据地盘虽然不在其家乡，但由于本人拥有强大的宗族势力，使得其能利用这样的宗族力量安定割据地。

比如，吕布割据兖州、徐州，虽然远离家乡并州，但其凭借的核心力量的正是丁原组建的并州军队。其部下名将张辽即是出自并州军的并州人。

比如，陶谦统治徐州，虽也是外来客居，但依靠的主要武力正是从家乡招募来的天下精锐丹阳兵。

东汉之所以能建立，地方豪族在其中起到了关键性的作用。虽然光武帝立国后曾对地方豪族展开过打压，但并不可能真正解决这个问题。于是东汉皇权与地方豪族形成了一定的默契和平衡，以共同维持政权和各自的利益。这是东汉王朝国家权力结构的一个重要特征。当东汉进入皇权衰弱期后，这种平衡逐渐被打破,地方豪族的势力愈加兴盛。权力的天平渐渐倾向于地方豪族，他们的发展削弱了皇权的统治力。

因此，东汉刺史制度的变化是因为郡望门阀大族的形成，朝廷控制力削弱。朝廷只能放权给地方，刺史就成了掌握地方实权的机构，最终养虎为患，葬送了两汉405年的国运。