全国首例乡村全科医师注册执业行政案亟待社会关注


在当下中国农村，留守群体绝大多数是老年人，如何实现“小病不出村”或突发疾病能否得到及时救治，是我国政府农村卫生医疗事业建设发展的重大课题。
有学历的年轻医务工作者基本不可能愿意扎根农村医疗机构，现有的村级卫生室医务人员绝大多数都是没有专业学历的“赤脚医生“即乡村医生。
就连当下与县级卫健部门签订过协议，政府补助、定向培养、进高校学医毕业后安置在农村基层医疗机构必须工作五年以上才可调动进城者，在考取医师资质后也就违约离开农村医疗机构的比比皆是。浙江某县级市某年6名医学定向培养生就全部违约跳离。
乡村医生的现状在全国普遍高龄化，就在杭州远郊某县级市，百分之七十以上的年龄都有七十岁以上。该市某镇规划30余个村卫生室，竟然有一半许医生空缺，根本配备不到医务人员。老村就医难的局面显著呈现。
医师和医生的区别，在于医师是国家职称，而医生就未必。
为了改善和发展农村医疗服务事业，乡村全科执业助理医师资质机制直到2016年国家才开始实施，目前全国持有该资格证者约有七万人。但由于执业注册规定不够具体明确，不少持证者的执业注册受到缺乏法规依据的制约。
在浙江杭州远郊，目前就生发一起具有乡村全科执业助理医师执业注册、具有全国性适用法律指导意义的行政诉讼案件，是全国首例乡村全科执业助理医师执业注册行政许可案件。
现年45岁的皖籍女士周某，中专学历，原系皖某乡镇卫生院妇科医士、13年事业编制工龄，后嫁居浙江杭州改行就业，并持有浙江人才居住证。
其婆家所在村卫生室因地区偏僻，根本难以配置到正规医务人员，近五年里，因村民向省委领导信访批转，该市市委书记到村接访后，先后聘用了两位年届七旬的无专业学历的赤脚医生出生的乡村医生到岗补缺。
2021年底，因该村党委书记的提议，及先后两次带周某等去市镇主管领导请示咨询并得到考取资格后当然许可的答复 ，和村卫生室年已七旬的乡村医生胡某“你考取证后我就退出的”建议，还有一位原籍该村在央企任高管者行将退休返乡致力家乡老龄事业公益志愿等因素影响，决定资质成就后到婆家所在村卫生室执业，于公于私均是好事。
周某原本考虑在该市挂靠医疗机构报考国家乡村全科执业助理医师资格，但在通过浙江政务网咨询后，该市卫健局竟然牛头不对马嘴地电话和网上答复，乡村全科执业助理医师考试听都没听过，浙江省早就停止考试，请回原籍报考云云。而且相关人员态度不端恶劣。
为了避免与该市主管部门发生冲突，并经咨询论证异地报考可隔省跨区域注册执业后，周某到安徽原单位报考并通过2022年国家医学考试中的乡村全科执业助理医师资格。
但今年9月26日，周某去该市行政审批中心卫健窗口申请注册事业事项时，却被告知乡村全科执业助理医师不得跨区域注册执业，安徽考证只能在安徽注册执业。并还称是浙江省卫健委的规定。周某拨打浙江省卫健委咨询，得到的答复也是如此。周某要求主管部门出具依据，该县依照省卫健委指示，出具了国家卫计委国卫办医函（2016）226号《关于开展2016年乡村全科执业医师助理资格考试试点的通知》（以下简称226号文件） 。
周某认为：
首先，226文件并无不可跨区域执业的限制。
226号文件只有乡村全科执业助理医师限定在乡村医疗机构（即乡镇卫生院和村卫生室）执业的规定，而并无只能在报考地不可跨区域注册执业的限制。乡村全科执业助理医师资格是国家统一医学资格，全国通用。就如同国家教师资格证一样，小学教师资格证只能在小学执业任教，而不存在有哪里报考只能限定在哪里注册任教的规定。
其次，省市限制跨区域执业并无依据。
我国《行政许可法》第三条第二款明确规定，涉及行政许可的依据必须公布，未经公布不得作为行政许可的依据。迄今为止，我国根本没有医师不得跨区域执业的任何法规公布。况且，226号文件因系试点工作通知，其落款明确规定不予公开。再则，依据国家立法法和行政许可法相关规定，试点性规章属于临时性政策，实施一年还需要继续实施的，应当报请全国人大立法。国家乡村全科执业助理医师资格考试早业已在2018年即已全面实施，至今已有6年之久还尚未正式立法，可见226文件已经自然失效。
再次，省市限制跨区域执业显著违法。
《行政许可法》第十五条第二款明确规定，地方法规不得对国家统一资格、资质作出限定性许可条件，也不得作出不可跨区域生产经营或提供服务的限制。 被告此行为毫无法定依据。
还有，相关规范性文件显著支持当事人主张。
依据国办发（2015）13号文件 《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》第十三部份内容精神，乡村全科执业助理医师适用执业医师法调整，其执业注册也应当适用国家卫计委第13号令即《医师执业注册管理办法》，而该办法第七条明确规定，执业医师和执业助理医师的执业地点注册分别限定在省级和县级行政区划。行政区划是行政管理层级权限的限定，行政区域是地理位置的界定。
2022年10月7日，原告配偶向该市申请政府信息公开，要求提供不予周某跨区域注册执业的相关行政许可依据。 同月23日，该市卫健局作出（2022）0002号《建德市卫生与健康局政府信息公开告知书》，以该申请属于政策咨询、不属于政府信息为由，驳回公开申请。
周某于10月21日向该市人民法院提起行政诉讼，要求依法确认该市卫健局不予许可其注册执业的具体行政行为违法并责令其限期重新作出合法行政行为。周某的丈夫于11月3日又向该市法院提起行政诉讼，要求依法确认该市卫健局不予公开相关行政许可依据的具体行政行为违法并责令其限期重新作出合法行政行为。该行政争议“一案两诉”，目前，前案已经被法院立为诉前调解。 原告鉴于被告态度坚决又于10月27日要求法院撤销调解转为正式立案审理，但法官以法院有法院流程为由至今没有立案。后案因未满七日审查立案期间，是否立案审理尚未通知。

乡村医师和乡村医生不可等同。
乡村医师的全称是乡村全科执业助理医师（目前仅有乡村全科执业助理医师资格设定而无乡村全科执业医师资格设定），属于国家医师资质，报考者应当具有中等专业以上学历，并在医疗机构工作满一年经考核合格，且要参加国家医学考试取得通过。其适用《中华人民共和国执业医师法》调整，其注册执业是依据国家卫计委《医师执业注册管理办法》。
而乡村医生是上世纪六十年代“赤脚医生”的历史产物，是基于当前农村医疗服务机构紧缺具有国家医师资质人员而生存至今（根据相关规定，将在2025年要全面取消）的无需学历要求、只要经过省级以下职能部门组织短期培训考核即可执业的医疗人员身份。其适用国务院《乡村医生从业管理条例》，其注册执业适用《乡村医生执业注册管理办法》。
通过网查，乡村全科执业医师助理注册争议，在河北和福建省有过，但并未涉诉。周某此案不但法理层面很典型，更重要的是，对于推动农村卫生医疗事业建设发展，也具有国家决策参考的重大意义。